EXPROPRIATION ET COVID-19

I – Les principes énoncés par la loi d’urgence et les ordonnances

La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19, entrée en vigueur le 24 mars, instaure un état d’urgence sanitaire. En son article 11, cette loi autorise le gouvernement « à prendre par ordonnances toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi ».

Les mesures prescrites par ordonnances peuvent porter sur l’activité judiciaire et administrative. En ce sens, l’article 11, I, 2°, dispose :

« Afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l’épidémie de COVID-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, toute mesure :

a) Adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naître ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice ;

b) Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de COVID-19 ;

c) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de COVID-19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions ».

Dans ces conditions, quatre ordonnances, datées du 25 mars 2020, concernant la Justice ont été prises par le gouvernement portant adaptation des règles de procédure civiles, pénales et administratives, qui ont notamment impacté les délais pour agir et les délais d’exécution.

La première ordonnance n° 2020-303 porte sur l’adaptation des règles de procédure pénale.

La seconde ordonnance n° 2020-304 porte sur l’adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière non pénale.

La troisième ordonnance n° 2020-305 porte sur l’adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre administratif.

La quatrième ordonnance n° 2020-306 porte sur les modalités de prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et l’adaptation des procédures pendant cette même période.

Une circulaire du 26 mars 2020 (circ. n° CIV/01/20 du 26 mars 2020, d’application immédiate) a précisé les dispositions du titre Ier de cette ordonnance.

Les délais concernés

Les délais retenus

L’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 vise « tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement » sanctionné par la « nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque ». Il intéresse également « tout paiement prescrit par la loi ou le règlement en vue de l’acquisition ou de la conservation d’un droit ».

L’article 2, I, de l’ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 précise, de son côté, que la prorogation des délais échus se rapporte aux procédures introduites devant les juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière non pénale.

En matière de délais d’action: la prorogation concerne indistinctement le délai de prescription et de forclusion.

En matière de procédure civile: l’inventaire des délais est considérablement étendu il comprend notamment : le délai pour exercer une voie de recours (appel, opposition, pourvoi en cassation, tierce opposition, recours en révision, référé-rétractation, déféré, saisie de la juridiction de renvoi après cassation) ; le délai de forclusion de l’article 528-1 du code de procédure civile ; le délai de 4 mois pour enrôler une assignation devant le tribunal judiciaire ; les délais de comparution devant les juridictions de premier degré, d’appel ou devant la Cour de cassation ; le délai de péremption (CPC., art. 386) ; tous les délais dans les procédures d’appel avec représentation obligatoire impartis à peine de caducité de la déclaration d’appel (CPC., art. 902, 905-1, 905-2, 908, 911 et 922) et de la déclaration de saisine (CPC., art. 1037-1) ou d’irrecevabilité des conclusions (CPC, art. 905-2, 909, 910, 911 et 1037-1) ; tous les délais devant la Cour de cassation impartis à peine de déchéance ou d’irrecevabilité.

En matière de procédures civiles d’exécution: la prorogation joue à l’égard de l’ensemble des délais à l’exception de la procédure de saisie immobilière. Cette dernière fait l’objet d’un régime distinct prévu par l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-304.

En matière d’astreinte: l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-306 distingue deux hypothèses : les astreintes sont réputées n’avoir pas pris cours ou produit effet si le point de départ du délai était fixé après le 12 mars. Elles prendront effet à compter de l’expiration d’un délai d’un mois après la fin de cette période si le débiteur n’a pas exécuté son obligation avant ce terme ; le cours des astreintes qui ont pris effet avant le 12 mars 2020 est suspendu pendant cette période.

 La période d’échéance des délais

La prorogation joue à l’égard des seuls délais échus « entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l’article 4 de la loi du 22 mars 2020 (ord. n°2020-304, art. 1er ; ord. n°2020-306, art. 1er) ».

La loi du 23 mars 2020 déclare en son article 4 l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, soit le 24 mars 2020. La date de cessation de l’état d’urgence sanitaire est donc fixée pour le moment au 24 mai 2020, sous réserve d’un report ultérieur lié à l’évolution de la pandémie COVID-19.

Dès lors, les délais qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 (cessation de l’état d’urgence sanitaire + 1 mois) pourront bénéficier de la prorogation.

En revanche, les délais en cours, qui ne sont pas arrivés à terme pendant cette période, sont maintenus.

Le mécanisme de prorogation

L’étendue de la prorogation

L’article 2 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 prévoit que les diligences qui auraient dû être effectuées au cours de la période mentionnée par l’ordonnance seront réputées avoir été faites à temps si elles sont accomplies dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de la période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.

En d’autres termes, à compter de la fin de la période, soit le 24 juin 2020 à minuit, les actes ou la formalité devront être accomplis dans un délai supplémentaire dont la durée est la même que celle originellement fixée, dans la limite maximale de deux mois.

Il convient par conséquent de dégager deux hypothèses :

-       Si le délai initial est supérieur à deux mois, le délai supplémentaire expirera le 25 août 2020 (fin de la période + 2 mois).

-       Si le délai initial est inférieur à deux mois, le délai supplémentaire va s’ouvrir à la fin de la période pour une même durée que celle initialement prévue.

La nature de la prorogation

La prorogation consacrée n’est pas une cause de suspension, d’interruption ou de report du point de départ des délais pour agir. Il s’agit d’un mécanisme de report du terme couplé d’un délai supplémentaire pour accomplir l’obligation positive. Bien que tardivement effectuée, la diligence sera réputée avoir été rétroactivement accomplie dans le terme initial.

Ceci permet notamment de justifier l’application commune de la prorogation aux délais de prescription et de forclusion. Si le code civil écarte la forclusion de la section relative à la suspension et au report du point de départ, aucune disposition ne régit le report de l’échéance du terme. En cela, l’application commune de la prorogation aux délais de prescription et de forclusion n’apparaît pas contraire à la loi.

 II – L’application sur la procédure d’expropriation

Comme toujours en matière d’expropriation il faut distinguer selon la phase administrative et la phase judiciaire.

A/ Incidences sur la phase administrative de la procédure d’expropriation

Consultation publique – procédures d’enquête publique : L’article 12 de l’ordonnance n°2020-306 aménage, à compter du 12 mars 2020 et pour la durée de la période d’état d’urgence sanitaire augmentée d’un mois, les procédures d’enquête publique relatives à des projets présentant tout à la fois un intérêt national et un caractère d’urgence :

-       L'autorité compétente pour organiser l’enquête peut, pour toute enquête publique déjà ouverte relative à un tel projet, décider qu’elle se poursuit uniquement par des moyens électroniques dématérialisés.

-       Toute nouvelle enquête publique relative à un tel projet sera ouverte et conduite uniquement par des moyens électroniques dématérialisés.

-       Si la durée de l’enquête publique excède celle de l’état d’urgence sanitaire augmentée d’un mois, l’autorité qui l’organise peut choisir de l’achever selon les mêmes modalités dématérialisées ou de l’achever selon les modalités de droit commun.

Délais de jugement : l’article 17 de l’ordonnance n°2020-305 précise que le point de départ des délais impartis au juge pour statuer est reporté au premier jour du deuxième mois suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. Ainsi, dans les procédures administratives de recours pour excès de pouvoir à l’encontre de DUP ou d’arrêtés de cessibilité, les délais sont prorogés pour tenir compte de l’état d’urgence sanitaire.

 Caducité d’une déclaration d’utilité publique ou d’un arrêté de cessibilité : Le Juge de l’expropriation ne peut prendre une ordonnance d’expropriation, que si l’arrêté de cessibilité a été lui-même pris depuis moins de six mois. On sait également qu’une DUP a une durée limitée, habituellement pour 5 ans prorogeable. Du fait des dispositions des articles 1 et 2 de l’ordonnance n°2020-306, si un acte de DUP ou un arrêté de cessibilité avait une durée expirant entre le 12 mars 2020 et la fin de la période d’urgence sanitaire, ses effets seraient prorogés et le Juge de l’expropriation pourrait prendre son ordonnance d’expropriation jusqu’au 25 août 2020.

 Droit de préemption : l’article 7 de l’ordonnance n°2020-306 est applicable aux décisions de préemption. Il en résulte que le délai d’exercice du droit de préemption qui aurait commencé à courir après le 12 mars, ne commencera à courir qu’à l’expiration du délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. De même, le délai d’exercice du droit de préemption qui n’a pas expiré avant le 12 mars est suspendu jusqu’à l’expiration du délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.

B/ Incidences sur la phase judiciaire de la procédure d’expropriation

En première instance : Les délais, notamment, pour répondre aux offres ou mémoires valant offres de l’expropriant, pour saisir la juridiction, pour constituer un avocat, pour notifier l’ordonnance fixant la date de transport, pour que les juges rendent leur délibéré seront prorogés comme en matière civile tel que vu ci-dessus. Toutefois, lesdits-délais n’étant pas sanctionnés par les textes par la caducité ou l’irrecevabilité des demandes, cela n’aura pas en pratique d’incidence, sauf de retarder les procédures d’indemnisation en cours du fait de l’arrêt de toute activité judiciaire pendant la période d’état d’urgence sanitaire. 

Droit de Préemption : S’agissant des procédures de fixation du prix en matière de droit de préemption, la saisine du juge de l’expropriation pour faire fixer le prix qui doit normalement être faite dans le délai de 15 jours de la date de refus du prix proposé par l’administration (Cf. article R. 213-11 du Code de l’urbanisme) sera suspendu, tout comme l’obligation pour l’administration titulaire du droit de préemption de consigner 15% du prix à la Caisse des dépôts et consignation (Cf. article L. 213-4-1 du Code de l’Urbanisme). Le délai supplémentaire s’ouvrira à la fin de la période pour une même durée que celle initialement prévue.

 En appel : Le délai pour interjeter appel à compter de la signification du jugement, lequel doit depuis le 1er janvier 2020 être précédé d’une notification à avocat en raison de l’extension de la procédure avec représentation obligatoire en matière d’expropriation édicté par le décret du 11 décembre 2019 modifiant l’article R. 311-9 du Code de l’expropriation et conformément aux dispositions de l’article 678 du Code de procédure civile, qui est d’un mois, sera prorogé au 24 juillet 2020 (fin de la période d’urgence sanitaire + 1 mois).

De même le délai de 3 mois prévu par l’article R.311-26 du Code de l’expropriation pour que l’appelant dépose son mémoire venant au soutien de son appel, à compter de la déclaration d’appel, ainsi que celui de même durée pour que l’intimé lui réponde, s’ils devaient normalement expirer entre le 12 mars et le 24 juin 2020, seront prorogés de deux mois à compter de la fin de la période d’urgence sanitaire, soit jusqu’au 24 août 2020.

Olivier PERSONNAZ

Avocat à la Cour

Spécialiste en Droit de l’Expropriation